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| La nuova programmazione dello Sviluppo rurale |
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19.11.2005
 La nuova programmazione dello Sviluppo rurale
Il Consiglio dei Ministri dell’Agricoltura dell'Unione Europea, riunitosi a Bruxelles il 19 e 20 settembre scorsi, ha approvato il regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), per la nuova fase di programmazione 2007/2013.
Il nuovo regolamento introduce un approccio diverso da quello attualmente in vigore. L'innovazione consiste, in particolar modo, nel passaggio ad una programmazione di tipo strategico che prevede la concentrazione su un numero limitato di obiettivi prioritari, un sistema di programmazione differente, la chiara distinzione tra i ruoli della Commissione e degli Stati, ed il rafforzamento dei sistemi di monitoraggio e valutazione.
Obiettivi e sistema di programmazione
Competitività del settore agricolo e forestale, miglioramento dell'ambiente e spazio naturale, qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione delle attività economiche, rappresentano i tre obiettivi che si prefigge di raggiungere il nuovo fondo di sviluppo rurale.
Per armonizzare il contenuto strategico della politica di sviluppo rurale con le priorità della Comunità e quindi favorirne la trasparenza, il Consiglio adotterà , su proposta della Commissione, orientamenti strategici in materia di sviluppo rurale.
Il sistema di programmazione prevede inoltre l'elaborazione da parte di ciascuno Stato membro, sulla base degli orientamenti strategici, di un proprio piano strategico nazionale (PSN) di sviluppo rurale, che costituirà il quadro di riferimento per la preparazione dei programmi nazionali. Ed infine l'elaborazione a livello regionale di un programma di sviluppo rurale (PSR).
A tal fine, in Italia è stato istituito un “Tavolo di Concertazione nazionale per l’impostazione della fase di programmazione 2007-2013 relativa agli interventi per lo sviluppo rurale”. La funzione del Tavolo è quella di assicurare il contributo del partenariato istituzionale, economico e sociale all’elaborazione del PSN. Il PSN dovrà , poi, essere approvato in Conferenza Stato-Regioni e, successivamente, inoltrato alla Commissione europea.
È bene ricordare che il Piano Strategico Nazionale, pur essendo un documento strategico nazionale non ha tuttavia un carattere vincolante per le Autorità di gestione dei PSR. Si tratta, infatti, di un documento di indirizzo che non necessita di approvazione comunitaria. Il PSN è comunque lo strumento per identificare priorità tematiche e territoriali d’intervento, definire obiettivi ed indicatori per valutarne il raggiungimento. Sarà , inoltre, lo strumento di raccordo della politica di sviluppo rurale con le altre politiche agricole e la politica di coesione.
Inoltre, il contesto strategico, le priorità di intervento e le misure da adottare sono definite dal nuovo regolamento, così come le norme concernenti il partenariato, la programmazione, la valutazione, la gestione finanziaria, il monitoraggio e il controllo, sulla base di responsabilità condivise tra gli Stati membri e la Commissione.
Al fine di garantire lo sviluppo sostenibile delle zone rurali, è stato deciso di concentrarsi su un numero limitato di obiettivi essenziali a livello comunitario, concernenti la competitività dei settori agricolo e forestale, la gestione del territorio e l'ambiente, nonché la qualità di vita e la diversificazione delle attività in tali zone, tenendo conto della diversità delle situazioni, che vanno dalle zone rurali remote colpite da spopolamento e declino alle zone rurali periurbane che subiscono la pressione crescente dei centri urbani.
Con il regolamento adottato dal Consiglio sono stabilire norme generali per la programmazione e la revisione dei programmi di sviluppo rurale, in modo da conseguire un giusto equilibrio fra gli assi dei programmi di sviluppo rurale corrispondenti a tali obiettivi essenziali;
Tre sono gli assi di riferimento finanziati dal nuovo fondo di sviluppo rurale:
Per l'Asse 1 "miglioramento della competitività " il tasso minimo di finanziamento attribuito all'asse 1 è del 10%.
Per l'Asse 2 "gestione del territorio" è previsto un tasso minimo di finanziamento del 25% e per l’Asse 3 "diversificazione delle attività economiche" la percentuale è del 10%.
Per l’Asse Leader la percentuale minima è pari al 5%.
Calendario
Gli orientamenti strategici comunitari devono essere adottati entro l’autunno del 2005 ed entro la fine del 2005 dovrebbe essere elaborato il quadro comune per la sorveglianza e la valutazione. Una volta realizzati tali presupposti, gli Stati membri potranno finalizzare i piani strategici nazionali a fine 2005 - inizio 2006 e portare a termine la programmazione dettagliata nel corso della prima metà del 2006, previo accordo sugli orientamenti principali. Il processo di approvazione potrebbe quindi svolgersi nella seconda metà del 2006.
Lisbona e Goteborg
L’agricoltura continua ad essere la principale utilizzatrice dei terreni rurali e a costituire un fattore determinante per la qualità dello spazio rurale e dell’ambiente. Con il recente allargamento dell’Unione europea l’importanza e la pertinenza della PAC e dello sviluppo rurale sono indubbiamente aumentate. Senza i due pilastri della PAC, vale a dire la politica di mercato e lo sviluppo rurale, molte zone rurali dell’Europa dovrebbero affrontare problemi economici, sociali e ambientali sempre più gravi. Il modello agricolo europeo riflette il ruolo multifunzionale che l’attività agricola svolge in termini di ricchezza e diversità dei paesaggi, di prodotti alimentari e di retaggio culturale e naturale. I principi ispiratori della PAC, ossia il mercato e le politiche di sviluppo rurale, furono enunciati dal Consiglio europeo di Göteborg del 2001 e ribaditi nelle conclusioni del Consiglio europeo di Salonicco del giugno 2003 sulla strategia di Lisbona - Una forte crescita economica deve andare di pari passo con un utilizzo sostenibile delle risorse naturali.
In linea con Lisbona e Goteborg bisogna puntare l'attenzione a priorità specifiche per il settore agricolo:
- il trasferimento della conoscenza e l’innovazione nel settore agro-alimentare attraverso investimenti sul capitale fisico e umano;
- la prevenzione della biodiversità , degli habitat naturali e del sistema forestale, delle acque e dei cambiamenti climatici;
- la creazione di opportunità di impiego;
- il miglioramento della governance locale e la valorizzazione del potenziale di sviluppo endogeno dei territori rurali.
Tuttavia, la scelta di sganciare la programmazione per le politiche di sviluppo rurale da quelle di coesione presenta il rischio di settorializzare e quindi isolare lo sviluppo rurale, reso indipendente sia in termini operativi che di bilancio dalle altre politiche di coesione.
È quindi importante non tralasciare il fatto che sia le linee guida strategiche comunitarie per lo sviluppo rurale sia quelle per la coesione si soffermano fortemente sul concetto di integrazione tra politiche, le prime fissando gli obiettivi dello sviluppo rurale per contribuire alla crescita di competitività , occupazione e temi ambientali, le seconde descrivendo i contributi della politica di coesione allo sviluppo dei territori rurali ed enfatizzando l’efficacia dell’integrazione delle politiche
Principali punti critici
- Dotazione finanziaria:
Nel testo del nuovo regolamento non vi ̬ alcun riferimento alla dotazione finanziaria da destinare al settore, data la mancanza di accordo sulle prospettive finanziarie 2007 Р2013.
Quindi per quanto riguarda l’assegnazione delle risorse finanziarie, occorrerà attendere il raggiungimento di t6ale accordo.
A tale proposito, l’approvazione del regolamento è stata accompagnata da una dichiarazione nella quale si auspica la conferma, per lo sviluppo rurale, della dotazione finanziaria indicata nella prima proposta di bilancio presentata dalla Commissione nel luglio 2004, pari ad un totale di 88,75 Miliardi di Euro (per i 25 Stati Membri nei sette anni, a cui si aggiungeranno Romania e Bulgaria a partire dal 2007). Così come va interpretata positivamente la dichiarazione della presidenza britannica dell'UE allegata alla decisione del Consiglio, nella quale si ipotizza che 31.3 miliardi di euro dei circa 88 da dover stanziare per il periodo 2007-2013 (come proposto dalla Commissione europea), sarebbero concentrati nelle regioni ammissibili all'obiettivo convergenza (l'attuale obiettivo 1 per le aree del mezzogiorno).
- Governance nella gestione dei finanziamenti:
Ci sono dubbi, soprattutto da parte delle regioni, per quanto riguarda la dichiarazione della Commissione allegata al documento del Consiglio sulla relazione tra organismo pagatore e autorità di gestione:
"L'autorità di gestione ha in particolare la responsabilità di provvedere affinché le operazioni siano selezionate per il finanziamento secondo i criteri applicabili al programma (articolo 75 del regolamento sullo sviluppo rurale). L'organismo pagatore, basandosi in particolare sulle informazioni fornite dall'autorità di gestione, dovrà prendere le misure necessarie per garantire in misura sufficiente che le procedure per l'attribuzione dell'aiuto siano rispettate prima di autorizzare il pagamento (articolo 6 del regolamento finanziario).
Per varie misure relative allo sviluppo rurale occorre che l'autorità di gestione (o l'organismo a tal fine delegato) istituisca un processo di selezione specifico. Per altre misure non occorre alcun processo di selezione specifico, in quanto in precedenza sono fissati criteri inequivocabili di ammissibilità . L'ammissibilità delle richieste in questione è verificata dagli organismi pagatori (o dall'organismo a tal fine delegato conformemente all'articolo 6 del regolamento finanziario)."
Le regioni italiane rivendicano le proprie competenze in materia e su questo si è aperto un vivace dibattito con il ministero.
È necessario riconquistare i margini di manovra che le regioni hanno perso negli ultimi anni, durante i quali sono stati sempre maggiori i conflitti di competenza tra lo Stato e le regioni nel settore della programmazione agricola.
Le regioni in base alla costituzione devono rivendicare il governo dell'agricoltura, e questo deve essere un obiettivo ben definito. La Legge Bassanini prima e la riforma del Titolo V della Costituzione in seguito, hanno individuato le regioni come titolari della competenza in materia agricola. Se riflettiamo sui trasferimenti finanziari: con gli attuali meccanismi, ci sono tre istituzioni a monte della piramide gerarchica della programmazione finanziaria: U.E., Stato e Regione.
Le prime due fonti di erogazione dei fondi appaiono troppo “distanti” soprattutto se in sede di concertazione sulle politiche da finanziare le regioni non riescono ad avere il peso che meritano.
Elementi qualificanti del nuovo regolamento.
Elimina la duplice gestione programmatica e finanziaria del Feoga Garanzia e Orientamento;
- garantisce un approccio strategico unitario ed integrato in termini di sviluppo del settore agro-alimentare a tutti i livelli di programmazione;
- permette una gestione integrata di tutte le politiche a favore delle imprese, soprattutto delle politiche per la competitività e di quelle agro-ambientali;
- favorisce la territorializzazione degli interventi di sviluppo rurale, grazie all’introduzione del principio di strategia di sviluppo locale (che nell’attuale fase di programmazione Obiettivo 1 accompagna il concetto di Progetto Integrato Territoriale) e dell’approccio LEADER alla programmazione dello sviluppo rurale.
- permette il rafforzamento del ruolo del partenariato socio-economico che, come avviene nella gestione dei POR, gioca un ruolo fondamentale sia nella programmazione sia nella gestione delle politiche.
Nel precedente periodo di programmazione Agenda 2000, si indicavano tre macro obiettivi di sviluppo rurale lasciando allo Stato membro le modalità di organizzazione del programma. Nei nuovi programmi, il raggiungimento degli obiettivi che corrispondono ai tre assi strategici d’intervento è affidato ad un set di misure espressamente definito. Questa è una novità assoluta della gestione delle politiche comunitarie, infatti la scelta degli strumenti di intervento non è più affidata alla programmazione, viene definita a priori, per meglio rispondere alle esigenze di approccio strategico.
Tra gli elementi qualificanti del nuovo regolamento da sottolineare, infine, il premio per il primo insediamento dei giovani agricoltori che sale da 40.000 euro a 55.000 euro. Il cosiddetto “periodo di grazia” garantito ai giovani agricoltori per adeguarsi alle norme comunitarie è pari a 36 mesi.
Daniele CARDELLA
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