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17.07.2003
 Nella riunione , presieduta dall'On Giuseppe Torchio, presidente dell'Anci Lombardia, delle Anci di CALABRIA, CAMPANIA, EMILIA ROMAGNA, FRIULI VENEZIA GIULIA, LIGURIA, PIEMONTE, SARDEGNA, SICILIA , TOSCANA del 17 luglio, presso la sede Lombarda, è stato presentato alla CONFERENZA STATO-REGIONI-AUTONOMIE LOCALI il documento sui LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI SOCIALI (LIVEAS) per l'avvio del confronto con lo Stato.
La riunione è stata caratterizzata da uno spirito costruttivo e dalla volontà di definire, in sede nazionale, diritti universali sul versate delle prestazioni sociali.
L'On Giuseppe Torchio, presidente dell'Anci Lombardia, ha sottolineato la necessità di un lavoro unitario che possa andare oltre gli schieramenti politici pre determinati. Di seguito il testo della nota presentata.
La redazione di www.welfareitalia.it *nella foto l'On Giuseppe Torchio
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DOCUMENTO DELLE REGIONI PER L’AVVIO DEL CONFRONTO CON LO STATO
1. Considerazioni preliminari I mutamenti intervenuti nel quadro costituzionale rispetto a quello vigente al momento dell’approvazione della legge n. 328 del 2000 suggeriscono alcune riflessioni sui nuovi assetti istituzionali, sulle competenze e responsabilità , necessarie per permettere l’avvio di un proficuo confronto con lo Stato finalizzato a definire i livelli essenziali delle prestazioni sociali (LIVEAS).La forte ed importante valenza innovativa della legge n. 328/2000, che ha per la prima volta affermato il diritto all'assistenza, si fonda su un assetto istituzionale in parte anticipatore dei contenuti della riforma costituzionale del Titolo V del 2001, introducendo il federalismo amministrativo, con la legge n. 59 del 1997 la cui attuazione è stata affidata, in particolare al decreto legislativo n. 112 del 1998. Il nuovo testo costituzionale assegna, alla piena potestà legislativa regionale, senza più vincoli ai principi fondamentali fissati da leggi dello Stato, tutte le materie che non siano oggetto di legislazione concorrente od esclusiva dello Stato. Tra le materie assegnate alla piena competenza legislativa delle Regioni rientra l’assistenza sociale. Il nuovo quadro costituzionale impone quindi una diversa lettura dei principi e delle norme contenute nella legge n. 328/00.Le esigenze unitarie sovraregionali, la necessità di garantire un livello di uguaglianza di tutti i cittadini su tutto il territorio nazionale, trovano risposta – nel nuovo testo costituzionale – nei diritti civili e sociali di cui alla lettera m) dell'articolo 117, quale competenza dello Stato. Più che competenza per materia, la fissazione dei diritti civili e sociali, è competenza di sistema con l'obiettivo di assicurare un livello uniforme di trattamento a tutti i cittadini del territorio nazionale.
Quanto premesso, conduce a queste considerazioni: a) l’intervento legislativo statale in materia di determinazione dei livelli essenziali di assistenza sociale (LIVEAS) deve individuare "prestazioni" e non sistemi organizzativi, che rappresentano il mezzo con cui operare per raggiungere il fine della garanzia della prestazione. L’individuazione delle modalità organizzative, degli standard da adottare per raggiungere l’obiettivo della garanzia delle prestazioni, restano in capo alla responsabilità del sistema Regione/Autonomie Locali, ciascuno per la propria competenza e livello di responsabilità , all'interno di un sistema di governance e di leale collaborazione istituzionale;
b) la determinazione dei livelli da parte dello Stato deve essere frutto di un approfondito processo di confronto e di intesa istituzionale che coinvolga le Regioni e le Autonomie locali, alle quali compete – insieme allo Stato – garantire le prestazioni ed i servizi ricompresi nei livelli. Il coinvolgimento del sistema Regioni-Autonomie Locali si impone, sia in considerazione della competenza esclusiva delle Regioni sulla materia assistenziale, che per permettere la costruzione di un sistema di welfare in cui i diversi attori istituzionali coinvolti possano delineare il loro apporto in un quadro di sostenibilità e compatibilità economica;
c) in tali termini la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Unificata rappresentano il luogo privilegiato e prioritario di confronto e concertazione istituzionale con lo Stato in materia di LIVEAS; d) il tema della definizione dei LIVEAS va affrontato unitamente a quello delle risorse finanziarie necessarie a garantirli; lo Stato deve essere infatti fortemente responsabilizzato su tema delle risorse: la individuazione dei LIVEAS da parte dello Stato non può infatti prescindere dalla assunzione di responsabilità sul loro finanziamento; da questo punto di vista si ritiene determinante e fortemente connesso al tema dei LIVEAS quello della attuazione dell’articolo 119 della Costituzione;e) il forte ed ineludibile legame tra determinazione delle prestazioni ricomprese nei livelli essenziali da garantire in tutto il territorio nazionale e risorse economiche necessarie a finanziarle, con la necessità che vengano garantite a tutti coloro che rientrano nel target del bisogno/prestazione, fanno sì che si debba necessariamente pensare ad un sistema di definizione dei livelli graduale e progressivo. Occorre inoltre tenere presente che le prestazioni ed i servizi che il sistema integrato programma, non si esauriscono nei livelli essenziali; f) il sistema di finanziamento statale in materia di politiche sociali va quindi ripensato ed adeguato in termini di strumenti, dotazioni finanziarie e finalità , verso un nuovo sistema che individua prestazioni da garantire a tutti i cittadini dello stato;
g) secondo quanto osservato va detto che l'attuale Fondo nazionale delle Politiche Sociali, pur se indistinto dopo la finanziaria 2003, è sostanzialmente il frutto della sommatoria degli stanziamenti già previsti in diversi provvedimenti legislativi di settore, ed è quindi dedicato, più che a finanziare "livelli di assistenza" alla promozione di politiche sociali. In tal senso non è più rispondente al nuovo quadro costituzionale dei LIVEAS.
2. Le proposte delle Regioni L’articolo 117, comma 2, lett. m) della Costituzione conferisce allo Stato potere legislativo esclusivo nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale.Punto di riferimento nel nostro caso sono i diritti sociali da garantire e rendere esigibili su tutto il territorio nazionale, individuando le prestazioni e il relativo livello di erogazione che viene ritenuto essenziale a tale realizzazione.
Il naturale riferimento di legislazione positiva per avviare tale percorso è quanto la legge n. 328/00 afferma in termini di livelli essenziali delle prestazioni, da reinquadrare e reinterpretare alla luce del nuovo dettato costituzionale. La competenza dello Stato in materia di livelli essenziali può essere quindi esercitata assumendo le indicazioni contenute all’articolo 22, comma 1 e comma 2 della legge n. 328/00, che definiscono il contesto di erogazione dei livelli essenziali di carattere sociale:
a) il sistema integrato è frutto di servizi e di prestazioni economiche che si integrano in percorsi attivi che ottimizzano le risorse e impediscono sovrapposizioni; b) in materia di prevenzione, cura e riabilitazione restano ferme le competenze sanitarie e socio-sanitarie del Servizio Sanitario; c) le prestazioni sociali sono erogabili, sia sotto forma di beni che di servizi, secondo le caratteristiche e i requisiti fissati dalla pianificazione nazionale, regionale e di zona;
d) il finanziamento deriva dal Fondo nazionale e dalle risorse ordinarie già destinate da Regioni ed Enti Locali alla spesa sociale.
L'articolo 22 della stessa legge n. 328/00 elenca, al secondo comma, gli interventi che costituiscono "i livelli essenziali delle prestazioni sociali":
1) misure di sostegno alla povertà ;
2) misure economiche per favorire la vita autonoma e la permanenza a domicilio;
3) interventi di sostegno ai minori e ai nuclei familiari anche attraverso l'affido e l'accoglienza in strutture comunitarie;
4) misure per sostenere le responsabilità familiari;
5) misure di sostegno alle donne in difficoltà ;
6) interventi per l'integrazione sociale delle persone disabili, ivi compreso la dotazione di centri socio-riabilitativi, di comunità alloggio e di accoglienza;
7) interventi per le persone anziane e disabili per favorire la permanenza a domicilio, nonchè la socializzazione e l'accoglienza presso strutture residenziali e semiresidenziali;
8) prestazioni socio-educative per soggetti dipendenti;
9) informazione e consulenza alle famiglie per favorire la fruizione dei servizi e l'auto aiuto.
Il quarto comma dello stesso articolo 22 dispone che le leggi regionali di applicazione della legge n. 328/00 prevedano, comunque, tenendo conto anche delle aree urbane o rurali, l'erogazione delle seguenti tipologie organizzative e l’erogazione delle prestazioni relative: - segretariato sociale (informazione, orientamento e consulenza sulla rete dei servizi sociali); - servizio sociale professionale;
- assistenza domiciliare; - servizio di pronto intervento sociale per situazioni di emergenza personali e familiari;
- strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti fragili; - centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere comunitario.
L’analisi combinata dei commi 2 e 4 dell’articolo 22 conduce ad individuare, per ciascuna delle misure e degli interventi indicate al comma 2 come livelli essenziali, le prestazioni attraverso cui si realizzeranno, articolandole per le tipologie organizzative del comma 4. Da ciò conseguono alcune prime considerazioni per la definizione dei LIVEAS: - le risorse economiche per attivarli derivano da un concorso tra Stato Regioni e Comuni e l'erogazione delle prestazioni è subordinata alla loro consistenza;
- la legge 328/00, non fornisce alle Regioni standard di erogazione ma solo indirizzi affinchè i servizi siano distribuiti equamente nelle zone urbane e rurali; - pur considerando l'accesso universale alle prestazioni sociali, hanno priorità i soggetti in condizioni di povertà , con limitato reddito, con incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie esigenze per inabilità fisiche o psichiche che non permettono l'accesso al mercato del lavoro, nonchè soggetti sottoposti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria, (articolo 2 comma 3,L. 328/00).
In relazione a quanto esposto il concetto di livello essenziale può essere così sostanziato: a) un insieme di azioni che vedono concorrere sul piano finanziario i Comuni, le Regioni e lo Stato (Fondo delle Politiche Sociali ed emolumenti citati all'articolo 24 della legge 328, etc.);
b) il diritto da parte del cittadino, subordinato alle disponibilità economiche degli Enti, di essere destinatario di tali azioni, che, in via prioritaria sono dirette ai soggetti fragili (art. 2 comma 3 legge 328/2000); c) la necessità che tali azioni abbiano una distribuzione territoriale attenta alle possibilità che i cittadini possano accedere ai servizi.
La definizione e la realizzazione dei LIVEAS deve essere garantita attraverso un percorso programmatorio necessariamente negoziato e condiviso fra i diversi livelli istituzionali, Stato, Regioni ed Enti Locali, che deve assicurare, nel corso degli anni, una disponibilità crescente di risorse. Anche il libro bianco del Ministero del lavoro fa propria questa logica affermando che le risorse per le politiche sociali devono nel decennio raddoppiarsi. Il campo di bisogni e servizi considerato deve comprendere fra le prestazioni sociali da inserire nei livelli essenziali, anche le erogazioni assistenziali attualmente gestite a livello nazionale dallo Stato o dall’Inps e oggetto del riordino previsto dall’articolo 24 della legge n. 328/00 e anche le prestazioni che costituiscono la componente sociale dei servizi socio sanitari di cui va definito e calcolato il flusso di finanziamento.
I livelli essenziali delle prestazioni sociali (LIVEAS) e quelli delle prestazioni sanitarie (LEA) devono infatti avere un trattamento e una disciplina coerente simmetrica ed equilibrata, frutto di una strategia di integrazione, che eviti uno squilibrio nei confronti della parte sociale. La complessità del compito di definire i livelli essenziali, data dalla carenza di informazioni articolate sulle risorse finanziarie, organizzative, professionali, dalla varietà dei bisogni e dalla diversa dotazione di risorse dei territori, nonchè dalla pluralità dei sistemi istituzionali e organizzativi chiamati a realizzarle, impone di assumere logiche e strategie incrementali.
In coerenza con la strategia incrementale, occorre operare delle scelte per la prima definizione dei LIVEAS, relativamente a:
1) quali funzioni e prestazioni considerare; 2) quali beneficiari privilegiare, in termini di accesso esclusivo o di accesso gratuito;
3) quali indicatori di prestazioni correlabili con le risorse del primo triennio
Il livello essenziale infatti può essere definito in termini di diritto individuale all’accesso e alla fruizione di interventi e prestazioni appropriate o anche in termini di standard di prestazioni da garantire su un certo territorio o per una certa popolazione.
In tale ottica si è provveduto a costruire tavole allegate in cui sono individuate aree di servizi ed interventi collegati ai livelli individuati all'articolo 22 della legge 328/00, i relativi destinatari, le azioni e le prestazioni che tali aree sono chiamate a svolgere nell'ambito del livelli essenziali, la necessità di individuare indicatori di esito correlati alle risorse. Le tabelle evitano quindi di entrare sul terreno dei modelli organizzativi e dell’azione professionale, perché tali indicazioni rientrano nella esclusiva competenza Regioni e degli Enti Locali. Per costruire indicatori tecnicamente adeguati ed empiricamente fondati è necessario disporre di informazioni sull’attuale consistenza e distribuzione dei servizi a livello territoriale e delle risorse finanziarie in essi impiegate. Pertanto, in base alle tabelle, va immediatamente impostato e avviato un percorso in cui i livelli istituzionali ai sensi dell'articolo 21 della legge 328/00 definiscano il Sistema Informativo Sociale.
3. Gli aspetti finanziari
Sul piano delle risorse economiche, come più volte affermato in precedenza, si ribadisce che occorre prevedere un consistente incremento delle risorse del Fondo Nazionale delle Politiche Sociali per dare garanzia della esigibilità dei diritti soggettivi da parte dei cittadini. In particolare, come del resto sottolineato anche dal Libro Bianco sul Welfare, è necessario che: - l’impegno finanziario da parte dello Stato in ordine ai livelli essenziali di assistenza sociale deve adeguarsi a quella degli altri Stati europei;
- deve essere previsto per il Fondo Sociale un allineamento in percentuale con il PIL e, annualmente, con il tasso di inflazione; - lo Stato deve individuare una percentuale del PIL da destinare al finanziamento dei LIVEAS.
Sulla base di questi presupposti è possibile ipotizzare un percorso che consenta di giungere ad una quantificazione dei LIVEAS, sia in termini programmatori che finanziari, a partire dall’analisi dei dati sullo stato attuale della domanda e sul sistema di offerta dei servizi attraverso il monitoraggio, omogeneo sull’intero territorio nazionale, di alcuni indicatori collegati ai LIVEAS.
A partire da questo è possibile individuare per ciascuna funzione un livello essenziale, inteso come garanzia ad un target di popolazione di un diritto soggettivo, realisticamente perseguibile sull’intero territorio nazionale. Tale livello potrà essere ridefinito nel corso degli anni, sulla base dell’evoluzione dei bisogni e delle risorse disponibili.
Individuare per ciascun livello la popolazione di riferimento consente inoltre, sulla base di una stima dei costi medi per prestazione e per servizi resi, di valutare il fabbisogno finanziario collegato ai LIVEAS.
In base ai dati rilevati spetta ai diversi livelli istituzionali coinvolti (Stato, Regioni ed Enti Locali) individuare le rispettive quote di compartecipazione finanziariaria, nel quadro di un sistema di Governance concertata e di corresponsabilità istituzionale.
In quest’ottica il 2004 rappresenta un anno di transizione in cui il Fondo nazionale per le politiche sociali deve essere ripartito sulla base dei parametri consolidati, prevedendo un incremento in ragione del percorso concordato sui livelli essenziali. In sintesi, il forte legame tra determinazione delle prestazioni ricomprese nei LIVEAS, la necessità di garantirle a tutti coloro che rientrano nel target individuato, ed il rapporto con le risorse economiche necessarie per finanziarle, fa sì che si debba necessariamente pensare ad un processo di definizione dei LIVEAS graduale e progressivo, che veda i primi tre anni di applicazione come sperimentali e sia accompagnato da una costante azione di monitoraggio e verifica dell’impatto sull’intero sistema sociale, sia in termini finanziari che organizzativi.
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